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西安市第三次全国土地调查领导小组办公室关于印发冯涛局长在《全市第三次全国国土调查工作推进暨业务培训会》上讲话的通知
发布时间:2019-02-11 10:14 来源: 国土未央分局

各区县第三次全国国土调查领导小组办公室,市国土资源局各开发区分局:

现将冯涛局长在《全市第三次全国国土调查工作推进暨业务培训会》上的讲话印发给你们,请认真贯彻落实,并于1月10日前,重点就以下内容书面报告市三调办:

一、对讲话中提及“二调工作存在的五方面问题”。要研究分析,查找根源,提出具体整改措施。

二、讲话中要求在本次调查完成十项主要任务。请逐条分解,提出具体落实措施。

联系人:魏武者 电话(传真):86786052

西安市第三次全国土地调查

领导小组办公室

在全市第三次全国国土调查工作推进

暨培训会上的讲话

市三调领导小组副组长、市国土局局长 冯涛

2018年11月26日

(根据录音整理)

同志们:

大家好!最近工作任务都很重,但必须抽出一些时间,有必要把镇街的主任请来,对即将开展的三调工作做以安排。我的讲话材料已印发给同志们了,就不全文宣读了。但有一些要点跟同志们讲一下。

第一个是我们如何去看待这次三调工作。这次三调工作名称做了调整,过去叫土地调查工作,这一次改成了国土调查工作,一字之改,含义不同。过去的土地调查工作主要针对土地现状、用途、权利人来做调查,这一次变成国土调查工作,是代表国家对现有的自然资源状况进行系统调查,它和原有的土地调查工作虽一字之差,但是身份、立场、内容完全不一样了,所以请同志们一定要重视这次国土三调工作。从哪些角度认识国土三调工作呢?

一、以国家立场认识三调

国土三调工作是基础国情国力调查。它的根本任务是全面摸清农用地、建设用地、未利用地的总体状况,掌握城镇、村庄内部的各类用地状况,摸清山、水、林、田、草、湿地等自然资源家底。目的是为科学编制国土空间规划、严格实施用途管控、深化土地供给侧结构改革提供重要数据支撑。在下一步机构改革的时候,国土和规划还有包括其它的职能就要整合了,将来编制的规划不再叫城市总体规划,或者叫土地利用总体规划,将来编制的规划,就是第五轮城市空间规划。什么是城市空间规划呢?比方过去这一张图是平面的,国土编国土的,规划编规划的,环保编环保的,林业编林业的,水务编水务的,交通编交通的,地铁编地铁的,教育编教育的,各个系统互相不交叉。那将来这一张图,它是分层的,图上有若干个层,将来把空间规划、土地规划、交通规划、基本农田规划、环保规划、水务规划,包括若干个专项规划,全部要放在一张图上,所以这张图它是一个空间和立体概念。这张图会有若干层,将来整个城市的管控就由这一张图来管,所以把它称为国土空间规划图。它不光管平面,也管高度,管深度。

今年年底启动,到明年西安市要开始编制第五轮城市规划,也叫第五轮国土空间规划。在座街道、乡镇的主任,有一个主要任务,就是要招商引资。现在的招商引资,面临最多问题就是,“城规不覆盖,土规不覆盖,项目建在基本农田上。”今年年底,“土规”和“城规”就融合了,两张图就彻底合在一起了。现在“城规”865平方公里,“土规”1715平方公里,两张图两万多个差异斑点,现在要根据各自差异分别来调,符合“城规”的调“土规”,符合“土规”的调“城规”,最终实现“两规”合一。“两规”合一之后,在进行招商引资的时候,哪些地方能落、哪些地方不能落,落什么项目,哪些线是不能碰的,都会很清楚。

这次秦岭违建留给我们最大的教训就是“非法占地,违规审批。”在秦岭违建整治中,凡是涉及到违规侵占基本农田的,一律立案侦察。国家法律规定,侵占基本农田5亩以上,入刑追责。一般农田、林地10亩以上,入刑追责。所以在今后招商引资过程中,不要再干碰基本农田的事情,碰耕地的事情。中国实行的是行政许可管理,所有项目要落下来,必须符合上位规划。上位规划对街道、乡镇来讲,就是“城规”、“土规”和国土空间规划,项目如果不符合国土空间规划,这就是非法审批,违规审批。今后各街道、乡镇,部门需要招商引资,就要严格按照规划管控去招商引资,是住宅用地、商服用地、建设用地的去招商引资,是基本农田、耕地的坚决不能碰,这是红线。总书记专门讲过,不管怎么改,就是基本农田一分不能减,这是国土空间改革的一个基本原则,也是总书记对国土空间改革的基本要求。今后在利用国土空间规划的时,一定要依照规划办事,依照规划来招商引资,依照规划调整产业结构和城市形态,这是依法行政的前提和基础。

这次秦岭违建整治过程中,中央工作组给我们下的一个定义是阳奉阴违,弄虚作假。落在实际工作中,就是很多应该实事求的事情没有实事求是,应该请示报告的事情做了变通,打了折扣。所以在这次国土三调工作中,一定要实事求是,把涉及辖区国土空间调查工作如实上报。实事求是讲,国土三调工作将来会成为每一个街道、每一个乡镇、每一个部门发展支撑的一张底图,它与整个辖区的发展是息息相关的。

二、用改革思维统领三调

我没有参与二调,相信在座的很多同志都和我一样,没有参加过二调,但是估计也有不少的同志参加过二调工作。针对二调工作存在的问题,我讲一下:

一是主体责任落实不到位,组织管理欠缺。二调工作过度依赖作业技术单位,政府和部门全程参与程度不高,质量监管流于形式,外业调查工作粗放,成果质量整体不高。权属和地类认定方面存在较多错误。比如,周至县仰天河水库用地,水务局持有建设用地土地证,证载性质是建设用地。但在二调中调查为耕地,在后期的基本农田划定中把这块地划为基本农田。土地证证载性质是建设用地,在国土调查时为基本农田,周至县水务局拿着这个土地证,它能用吗?

二是工作思路狭隘,调查成果与客观实际不符。为满足上级下达的基本农田保护任务和耕地保有量,满足本地预留发展空间,人为的将部分河滩地、村庄、25度坡地调查为基本农田,导致调查成果数据多方面与实际不符,为国土资源管理和社会经济发展造成不利影响。在二调时候,十年前,当时技术手段不先进,整个监控也不完善,可以指着村庄说是基本农田,但现在,十年以后,技术发生了翻天覆地的进步,天上的卫星可以精确到0.1米,我们还能把村庄说成基本农田吗?这一次自然资源部为了保证调查工作的真实可靠,要求所有的调查地类、地块,全部要用举证的方法来报告,举证的方法就是拿现状照片向国土资源部举证。从技术手段来讲,没有了在二调工作中由于技术不完善,造成的调查结果和实际不相符的机会和条件。你不能拿着我们的卫片,它是真实的村庄现状,登记的时候给人家说是基本农田,做不到。

三是各相关部门协作配合不够。在二次调查中农业、林业、水利、交通、规划等部门协作参与程度不高,二次调查数据缺乏衔接,不同口径的“数据打架”,互相矛盾,造成国土部门的数据与农业、林业、水利等相关部门的数据无法衔接与统一。我举一个例子,西安市基本农田和耕地的数量,国土说一个数字,林业、农业说一个数字,3个部门3个数字,一共6个数字,谁跟谁都不一样,找原因找不见,各说各的道理。那么这一次一定要解决它,那么解决它也很简单,那就是四个字:实事求是。现状是基本农田的就给它写基本农田,不是基本农田的是什么就如实报告。比如说,在二调工作中这个村庄被定义为基本农田了,那么这一次在三调的时候,我们必须如实报告,我们就把它定义为问题基本农田,这个基本农田是有问题的,改过来就行了,就不能再指着那个村庄说是基本农田了。

四是调查精细化水平不高。受限于二次调查影像分辨率偏低的技术条件,全市影像获取时点不一致造成部分图斑的地类认定不准确。例如一些工厂的绿化地和山区村庄调查成了林地,导致土地卫片误判为违法用地。因为在国土资源部的那个底图里面,把那个区域划成了林地,那实际上是有村庄的,所以国土资源部下的卫片上是建设,那就属于违法,我们的同志到现场一核,那儿压根没有建设,就是一个村庄,我们在调查的时候就给人家调查成了林地。所以这些问题在三调的时候,不能再出现。

五是城乡调查方法缺乏科学统一。在二调时,农村土地调查和城市土地调查,调查的主体不一样,农村是省上组织,城市是市上组织,弄出来也不一样,数字也说不到一起。这些问题我们在三调的时候都要把它彻底改掉。

三、三调和二调的区别

一是调查任务更多。第二次土地调查只涉及“农村土地利用现状调查”和“城市地籍调查”。第三次国土调查包含国家确定的六项调查、陕西省增加的两项调查。国家确定的调查任务包括“农村土地利用现状调查”“城镇村庄土地利用现状调查”“耕地细化调查”“批而未建的建设用地调查”“永久基本农田调查”“耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价”,陕西省增加两项调查包括“秦岭生态保护范围土地调查”和“交通物流用地调查”。同时,我市结合实际,对调查内容进行了创新拓展。

二是涉及内容更全面。相对于二次调查,本次调查农村部分在全面调查耕地、园地、林地、草地和水利设施用地分布和利用状况基础上,还要对耕地的数量、质量、分布构成进行细化调查和标注。城镇村庄要对商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域等地类用途的数量、分布情况进行调查、汇总与统计。本次调查还要与农、林、水等相关部门的专项调查成果进行衔接融合,形成一张底版、一个平台、一套数据,为将来编制第五轮国土空间规划提供数据支撑。

三是调查精度更高。这次调查我们采取的调查方法是存疑图斑举证方法,就是对我们所有存在疑问的问题都要举证。这一次调查和过去不一样了,自然资源部为了防止在调查中出现弄虚作假的问题,调查基本方法就叫存疑举证法。你对这块地在地类划分上有疑问,允许你有疑问,疑问怎么提,你来举证。怎么举证,实地图像说话。你用无人机飞一下,拿现状图斑来举证,这就叫存疑举证法。对所有有疑问的地块,一律举证来证明这块地它实事求是应该是什么。而且这一次它要求的分辨率更高,二调的时候当时的分辨率是2.5米,这一次三调我们是0.2米的影像分辨率,所以我们将来不可能有作假的余地。

四是成果应用更广范。本次调查将最终建立覆盖国家、省、市、县四级的土地调查数据库,这次调查形成的数据库,区县、市局、省厅和部里四级共用一个数据库。我们所用的数据库和国土资源部将来存的和用的数据库是一致的,不存在国土资源部用一套,我们用一套,两者互不相干,这次就一个数据库,国土资源部、省厅、市局、分县局都是一个数据库,从根本上解决了我们基层弄虚作假的问题,也就没有弄虚作假的可能性。

四、要实事求是开展三调

首先和同志们讲一个观点,二调和三调的关系是:没关系。二调和三调没关系,不是说二调是三调的延续,三调在二调的基础上进行优化和完善,二调是二调,三调是三调。大家不要认为我这个县、这个区,比如二调的时候是300万亩基本农田,到三调的时候成了100万亩,我中间掉了200万亩基本农田,没关系。你别觉得二调是400万亩基本农田,三调成了100万亩,300万亩基本农田不见了,你得问责我,不需要。这次国土资源部、省自然资源厅,尤其是陆昊部长讲得非常清楚,二调是二调,三调是三调,两个没关系,三调就得实事求是,二调弄虚作假那些事延续到三调,别干这个事,谁再干这个事,严惩不贷。中央给机会,国家给了机会,让你这次实事求是,你如果还弄虚作假,就用陆昊部长讲的话,三个字:杀无赦。因为这一次全部是“互联网+”举证,我相信在座的每一个同志也没有愿望去作假,所以这一次一定要实事求是,是什么就是什么,过去指着村庄说是基本农田的,这次给我改过来;指着坡地说是基本农田的,这次给我改过来;指着河滩地说是基本农田的,这次给我改过来;指着建设用地说是基本农田的,这次给我改过来;指着大明宫、汉城湖,指着遗址说是基本农田的,这次给我改过来。这一次就是四个字,实事求是,是什么就是什么,不准弄虚作假。

为什么我要把乡镇的主任、街道的主任请到这个会场来,就是为了给你们说这句话,绝不允许弄虚作假。因为在秦岭这个问题上,我们西安已经犯过一次错误了。那么我们还要在三调的问题上再犯错误?在三调的工作中,绝不允许出一起弄虚作假的事,没有余地,没有例外。凡是这次在国土三调过程中发现弄虚作假的,一律给市纪委移交案件,从严惩处。在全国国土调查等重大国情国力调查中,坚决杜绝统计造假、弄虚作假,对弄虚作假的,一经发现,落实“一案三查”,一追到底,从严问责。这是我们这一次的态度,什么叫“一案三查”,第一查清办事人,第二查分管领导,第三查主要领导,我们现在是一个责任链条上的荣誉共同体,请同志们一定要把实事求是落实在国土三调工作中。

本次调查主要任务有十项:一要查清耕地的数量、质量等级、分布、利用结构及其变化状况。二要查清全市城市、建制镇、村庄等建设用地利用和权属情况,特别是秦岭范围内的宅基地面积和权属情况,形成调查成果。三要摸清我市渭河、泾河、沣河、涝河、潏河、滈河、浐河、灞河等“八条河”水域沿线土地地类和利用情况;四要结合我市交通现状及规划,查清主要交通沿线的地类和利用情况;五要查清全市文物保护区范围的土地利用现状;六要查清地铁沿线土地利用现状和地类情况;七要详查住宅、工业、商业类用地现状;八要查清秦岭保护区利用现状和地类性质,特别对秦岭违建拆除后剩余地块的情况详细调查;九要严格控制城区调查面积精度。十要把本次调查与我市第四轮城市发展规划有机融合,统筹兼顾,突出重点。衔接融合第九次森林资源连续清查、第三次全国水资源调查评价、第二次草地湿地清查的成果,形成内容全面、实质融合的自然资源调查基础成果。

五、时间节点

根据国、省第三次全国国土调查工作部署,2019年5月10日前全市各区县要完成外业调查和在线举证,三调工作其实它很简单,分内业和外业,内业主要指我们在办公室里面完成的工作,外业主要指我们要到现场去核实工作,它的程序是自然资源部会给每一个县,每一个县会给你们每一个镇街发一张底图,这个底图是在部里面信息中心的平台产生的,这个底图就是我们二调的时候形成的。大家拿到这张底图之后,你就得进行外业操作,你就得到现场去看,它和二调的时候登记的是不是一致的。比如说二调的时候这是一个村庄,但是它图上标的是基本农田,那你就要告诉他二调是错的,我要改,我要把我的村庄搞回去,那怎么改,举证去改。我拿我的现状照片改,我给你国土资源部举证,我告诉你地块面积有多大,它是村庄,它不是基本农田,有外业举证法来改。最后等于把我们二调过程中存在的问题通过我们三调全部纠正过来,这就叫我们内业和外业的关系。我们纠正过来以后形成新的数据底图,这个数据底图要上报省国土厅和国家自然资源部,将来我们形成一个数据库,最终完成我们的数据比对和数据分类和处理。对于同志们来讲,我们全市有一个统一的时间节点,明年5月10日之前,全市要完成外业调查和在线举证。

在2019年8月31 日前,完成市、省、国家三级的数据比对任务。以2019年12月31 日为调查标准时点,完成全市第三次全国国土调查成果的数据更新。2020年10月31日前将完成市区两级土地调查数据库及管理分析系统、共享服务平台建设等工作,适时向社会发布全市第三次全国国土调查成果。今年年底之前,我们60%的区县要完成外业调查工作,8个区必须完成外业调查任务,分别是新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥、高陵、阎良。从目前看,我们这8个区还都没有开始,现在距年底不到40天的时间了,真正有效的工作时间也就30天,任务非常紧。今天这个会结束之后,请各个街道、乡镇的同志回去之后,立即和区县国土分局的三调办对接工作,安排人员协助调查作业队伍,到现场一个地块一个地块核对调查,用一个月的时间把它核对调查准确。只有把这些图弄准了,把辖区里面的地类弄准了,下一步发展的空间在哪里,包装项目的重点在哪里,整个区域的怎么摆布,才能做到心中有数,下一步招商引资、区域发展才能够做到有的放矢,所有的项目都合法合规。看似是三调,实际上是城市转型升级、科学发展、整合各方利益的一个发展平台。要贯彻“五大发展理念”,要整合国家、城市、个人、企业四方利益,要引领城市转型调结构,都在这张图上。所以大家要高度重视这次三调工作,把最强的力量,最信任的人,最能干的主任派上去,去干这个事情,而且这个事还不能常规的交给社区,社区可以配合,但必须得懂行的人来,主任必须亲自上手抓。这次三调工作对每一个街道、每一个乡镇是生命线工程,所有的项目都要在地上承载,这个事是发展的支撑线,你没有这张图,你所在的发展都是空的,所以一定要把这个事情高度重视,拿在手上,亲自主持,亲自推动。

下一步,市国土调查办将联合有关成员单位组成督查组,深入区县进行督导检查,并将督查情况报市政府督察室。通过定期督导、通报排名的方式,传导压力,夯实责任,一级抓一级,层层抓落实。在督导过程中,及时发现掌握各区县调查工作中存在的问题,帮助分析解决。组织专家组针对普遍性问题进行调查研究,拿出最优解决方案推而广之,确保调查工作健康有序,高效开展。同时,市国土调查办要利用互联网管理平台迅速快捷的特点,统筹发挥省市县技术力量,上下沟通传递工作信息,随时随地开展业务指导,促进形成工作合力,建立明责任,抓环节,勤沟通,强协作,共推进的工作格局。

最终让我们的三调工作真正成为城市转型升级、结构调整、和谐幸福,一张符合实际又满足发展,务实的一张底图和蓝图。

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